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将城投债券规范发展成为适合中国国情的市政债券

2010年10月11日 08:06 来源: 上海证券报 【字体:

  改革开放三十年来,城市化率平均每年提高约1个百分点,每年新增的城市基础设施投资需求达到数万亿元。我国城乡差距依然较大,决定了未来二十年仍将是我国城市化快速发展的时期,也是城市建设大规模投资的时期。因此,必须从制度上开辟资金来源渠道,满足地方政府的城市建设投融资需要。

  1 我国城市基础设施融资实践和面临的困境

  (一)我国城市基础设施建设与维护的财政资金来源不足

  按现行制度,我国城市建设和维护的主要资金来源为城市维护建设税、城市基础设施配套费、公用事业附加、城市水资源费、市政设施有偿使用费、污水处理费、垃圾处理费、旧城改造费、港口城市配套费、旅游城市附加费等相关税费;部分土地出让净收益;中央预算内投资及转贷国债和地方财政拨款。而融资性来源主要有国内贷款债券收入、利用外资、股票融资、民间投资等。考虑到地方政府城建相关税费仅够用于城市维护运转支出,用于建设的财政性资金主要有三个来源:中央及地方财政拨款、城市基础设施配套费、国有土地使用权转让收入。近年来,土地收益和预算外融资日益成为城市建设资金的重要来源。2009年,地方政府国有土地使用权出让金收入13964亿元,其中用于城市建设3340亿元,约占土地收入的25%左右。

  (二)城市基础设施投融资的基本特点

  城市基础设施投资具有三个特点:一是超前性。基础设施建设具有一次投资建设,当代及后代长期享用的特征,需要为未来预留空间,超前投资是必然的。二是公共性。纳税人在缴纳税收后,政府必须提供相应的公共服务,一些市政设施不得收费。子孙后代作为未来纳税人,享有前辈投资形成的公共服务,通过先期负债投资城市公共设施,以未来税收作为偿债资金,体现了代际公平性;三是生产性和收益外溢性。基础设施投资是政府的先行资本投入,部分公益性项目虽然没有直接收益,但可以改善投资环境、提高私人投资效率、积聚人口、促进产业发展,间接带来税收增长和土地级差收益的提高。

  完全按财政“有多少钱办多少事”的原则来决定城市基础设施建设规模,不合逻辑也不切实际。如果地方政府只通过提高税率和公共服务收费价格来筹集资金,会降低居民当期可支配收入、减少企业利润,从而会抑制投资增长和经济发展。在社会资本充裕的情况下,融通居民储蓄资金进行基础设施投资,可加快改善城市基础设施,提升城市公共服务水平,还可以增加税收和土地收益、改善环境、提高社会生产力,产生一举多得的效果。因此,通过市场融资进行城市基础设施投资,是各国城市发展过程中的普遍现象。

  (三)我国城市基础设施投融资多元化的实践和问题

  我国市政公用行业建设投资、经营、作业市场已经允许国内外各种资本参与。市政公用行业特许经营制度得到推广,政府通过合同协定或其他方式明确政府与获得特许权企业之间的权利和义务,实行了PPP、BT、BOT、TOT等多种融资模式。为了适应融资需要,城市投融资平台公司开始广泛出现,以公司为主体借用银行贷款、发行集合信托计划、发行企业债券(中期票据、公司债券),甚至发行股票等进行融资。其中,各类城投公司发行的各类企业债券规模迅速扩大,已成为城市建设资金的重要来源。

  在城建融资方式多元化过程中,也出现了一些值得关注的问题。这主要是因为我国财政金融法规未确立规范的城市建设融资制度,开发性金融合作、城投债券、中期票据、商业贷款、集合信托等都带有创新和探索性质。最近地方债务规模增长过快引起了广泛关注,国务院因此专门出台了加强地方政府融资平台公司管理的文件。考虑到未来20年我国还处在城市化动力强、发展快的阶段,道路、地铁、管网、垃圾污水处理、保障性住房等城市基础设施建设还将保持旺盛状态,必须为基础设施投资的正常增长提供规范的融资渠道。

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