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浙江全国首“晒”政府债逾半市县偿债率超警戒线

2010年10月16日 14:27 来源: 经济观察报 【字体:

  9月28日,浙江省政府向省人大常委会报告称,截至2009年底,全省政府性债务余额4579亿元,比上年增加1787亿元,增长64.01%。

  这是全国第一个公布政府性债务的省级政府。

  值得关注的是,在民企发达、经济活跃的浙江,大量债务为经济回升起到了至关重要的作用,同时也已成为地方政府的主要负担。据统计,在全省69个市县中,29个市县的政府负债率、债务率、偿债率等三项指标超过警戒线。

  “总体来看,经济欠发达的市县,债务率要比发达县市高。”一位参与调研的浙江省人大财经委人士表示,浙江政府性债务整体上处于安全、可控范围内,但部分地方存在系统性债务风险隐患。

  通过融资平台公司向银行贷款,是政府性债务组成的主要方式。在浙江4579亿元政府性债务中,84.17%来自银行贷款。而还本付息的偿债资金,主要来自土地出让收入,且还要不断增值。

  在一场清理和规范政府融资平台公司的风暴中,浙江的“债务清单”无疑可见全国政府性债务谜团。

  规模继续增长,欠发达地区债务重

  一位参与调研的浙江省人大财经委部门负责人说,今年初浙江省人大常委会、省人大财经委,把“全省地方政府性债务管理情况”列为重要调研课题。

  7月上旬,浙江省人大财经委开始专题调研,听取了省发改委、财政厅、审计厅、建设厅、浙江银监局、人民银行杭州中心支行等部门汇报,并到杭州、湖州、嘉兴、绍兴、台州、金华、丽水等市县进行调研。

  “各地看法不一致。”上述浙江省人大财经委部门负责人说,在调研中,有些地方认为,这些政府性债务不成问题,就会拿出土地、资产、政府信用等和你算账;有些地方认为,债务已有风险,这主要来自受宏观调控影响大的土地出让金,一年来看也许没有风险,但长期累积风险会越来越大。

  8月上旬,浙江省人大财经委邀请各市人大及财经委、部分专家学者进行专题交流和讨论。随后,这份题为“关于全省政府性债务管理情况的调研报告”,送往浙江省委、省人大、省政府,引起浙江省领导的高度重视。

  9月28日,浙江省常务副省长陈敏尔,向浙江省十一届人大常委会第二十次会议报告全省地方政府性债务管理情况,截至2009年末,浙江(含宁波)政府性债务余额4579亿元,增长64.01%。其中宁波政府性债务余额1458亿元,比上年增加887亿元,增长155.34%。

  据报告显示,截至2009年末,浙江省政府性债务负债率(债务余额/当年地区生产总值)20.15%,高出该省规定的警戒线(10%)10.15个百分点;债务率 (债务余额/当年可支配财力)为97.46%,低于警戒线 (100%)2.54个百分点;偿债率(年度还本付息额/当年可支配财力)为28.58%,高出警戒线(15%)13.58个百分点,比上年提高2.22个百分点。

  值得关注的是,在全省69个市县中,负债率超过警戒线的36个,债务率超过警戒线的有29个,偿债率超过警戒线的有40个,负债率、债务率、偿债率三个指标均超过警戒线的市县有29个。上述负责人说:“由于财政收入低,一些‘欠发达地区’的债务率,明显要比‘发达地区’高。”

  在债务资金来源上,浙江现有直接债务4451亿元中,其中银行贷款3854亿元、发行债券194亿元、国际金融组织和外国政府贷款34亿元、其他债务来源369亿元;担保债务128亿元。

  在用途上,用于铁路、机场、大型水利等重大基础设施建设254亿元,水、电、气、保障性住房、轨道交通、道路桥梁等市政基础设施建设801亿元,教育、卫生、文化等社会事业81亿元,农村公路、桥梁、生态环保等公益性基础设施建设124亿元。

  另外,浙江省累计建立政府性债务偿债准备金121.8亿元,比上年增加23.2亿元,为年初债务余额的4.36%,比规定要求(3%—8%)下限高出1.36个百分点。其中县市112.5亿元,比上年增加23.1亿元,为年初债务余额的4.54%,超过下限1.54个百分点。

  陈敏尔在报告中说,2008年下半年以来,政府为扭转经济增速过快下滑,通过扩大政府公共投资、加大基础设施建设投入等措施,但由于地方财政收入增收困难,而财政支出刚性不断增强,增支需求较大,导致了各地举债融资的规模增加较快。

  据了解,鉴于政府性投资仍处于高峰期,浙江政府性债务规模将呈继续增长的态势。

  陈敏尔在报告中说,2009年浙江债务规模增长较快,债务负担和偿债压力明显加大,防范和化解财政风险的任务加重,但全省政府债务状况整体上仍处在安全、可控的范围内。浙江省人大财经委报告认为,全省政府性债务从规模、结构、安全性来分析,整体上处于安全、可控范围内,但部分地方存在系统性债务风险隐患。

  之前参加“陆家嘴(600663)论坛”的全国人大财经委副主任委员吴晓灵对新华社记者表示,不必对目前部分地方政府高负债率问题有过大的担忧。

  吴晓灵说,部分地方政府2009年负债率过高,与去年“4万亿元”项目中地方政府资金配套压力较大有关。“但目前政府负债率比较高的主要集中在经济不是特别发达的地方,中央财政对这些地方的转移支付力度较大,可以逐步帮助其解决高负债率问题。”

  融资平台借钱,政府卖地还债

  一位浙江省人大财经委人士说,绝大部分政府性债务,通过地方政府性融资平台公司募集,并投向政府需要建设的大型基础设施等领域。

  据人行杭州中心支行调查统计,截至2010年3月末,浙江共有各类地方政府融资平台1346家,其中省级融资平台13家,市级214家,县及县以下1119家。全省地方政府性融资平台公司贷款余额为4869.34亿元,较上年同期提高0.5个百分点。

  从贷款结构看,市县及县以下融资平台贷款比例达97.9%;从贷款方式看,项目贷款占贷款总额的68.6%;从贷款期限看,1年期以上的中长期贷款占比为63.7%;从贷款对象类型看,各地城建投资建设公司贷款占41.8%,各类开发区和园区投融资平台贷款17.4%,交通运输类投融资平台占12.5%,各类国有资产管理公司、土地储备中心和其他类投融资平台贷款占9.8%、6.5%和11.9%。

  银行贷款,是浙江政府融资平台公司融资的主要方式。

  据人行杭州中心支行调查统计,银行贷款占比高达85%,而通过发行债券、上级财政转贷等其他途径筹措资金非常有限。“银行融资成本较高,易受国家宏观政策影响等特点,因而政府偿债的压力较大,潜在的偿债风险较高。”据统计,2009全省地方政府融资平台共发行企业债279亿元,短期融资券59亿元,中期票据65亿元。

  人行杭州中心支行向浙江省人大财经委调研组反映,在银行贷款中,各级财政担保占到有担保贷款总额的57%,“其中部分人大也出具了担保函件,这显然与国家有关规定相违背。”

  浙江省人大财经委报告称,融资平台公司对财政资金的依赖程度较高,国有独资平台公司占全部平台公司的90%,筹集资金大都用于公益性项目,这些项目规模大、周期长、回报率低,在地方政府财力有限的情况下,大量的债务通过借新还旧的方式周转。“假如国家采取紧缩的货币政策,不能及时取得新的银行贷款,债务按时还本付息将十分困难,极易引发债务风险。”

  值得关注的是,各地政府将土地出让收入作为还债的主要来源,把政府债务防范建立在土地资源不断增值的基础上。

  一位浙江省人大财经委人士说,土地资源是有限的,且价格受国家宏观调控及周边市场波动的影响非常大,在土地价格上升期,债务风险可能被低估,一旦价格下行,这些重大项目资金周转将出现困难,政府偿债能力会有所下降。

  据统计,今年上半年,全省房地产业税收收入475.8亿元,同比增长82.1%,对地方财政收入增长的贡献率达63.7%。

  一位地方人大财经委负责人说,国企公司借钱,政府卖地还债,是政府性债务运行的主要方式。“于是土地出让多少,价格卖的好不好,已成为地方领导关心的大事,这不仅仅关系到债务偿还问题,还会影响一些大型基础设施项目投资建设。”

  去年,杭州土地出让金1200亿元,位居全国各城市之首。

  时任杭州市委书记王国平为巨额土地出让金“正名”:“杭州2009年土地出让金总数虽然位于全国第一,但杭州并没有将土地出让金用于发工资、发奖金、建办公室,而是用于和老百姓生活品质有关的9件大事。”据悉,这9件大事涉及保障房、大公交体系建设、重大社会项目建设、重大基础设施建设、三农等。

  浙江省人大财经委建议,要科学分析经济发展趋势、宏观调控政策与财政收入变化的关系,努力培育新的收入增长点,逐步改变一些地方政府财力过分依赖房地产及其相关产业的状况。

  地方债务列入官员考核指标

  一位浙江省人大财经委预算监督处人士说,浙江省委、省政府领导高度重视政府性债务管理工作,是促成这次“债务报告”发布的主要原因。

  2004年,浙江省审计厅核查了全省29个市县2003年底地方政府负债,发现负债率平均水平为54%,最高的达到158%。在其404.01亿元负债额中,仅2003年就新增132亿元。其中,各类投融资公司等其他主体借入的债务达到319.37亿元,占总额的79.05%。

  高企的政府性债务,引起浙江省高度关注,随后相继出台政策予以遏制。

  2005年,浙江出台《关于加强地方政府性债务管理的通知》,要求地方负债率、债务率、偿债率3项指标上限分别为10%、100%、15%。同年,浙江省委组织部将地方政府性债务负债率,列入“地方党政领导班子实绩分析指标”。

  2006年,将地方政府性债务负债率、债务率正式列入全省地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系,作为考核指标之一全面推行。

  2009年,浙江省委组织部把“政府性债务负债率和债务率”纳入了党政领导班子实绩分析评价指标体系,设置了相应的权重。同时,审计部门将地方政府性债务列入日常审计和领导干部任期经济责任审计范围;市县建立了政府性债务偿还责任制和偿债准备金制度。

  今年3月,浙江省《政府工作报告》明确提出,从严控制政府性债务,加强对各类政府性投融资平台的监管,防范和化解财政风险。

  尽管如此,2008年下半年后,各地市县投资计划风起云涌,基层地方政府负债规模逐年扩大。

  浙江省常务副省长陈敏尔在报告中指出,在下一步工作中,省政府将切实加强地方政府融资平台公司的管理;建立动态监控和预警新机制,实施政府性债务动态监管,强化偿债责任机制;建立地方性债务管理动态实时报告制度,考虑增加“新增债务率”预警指标等。

  同时,逐步推进地方政府性债务收支计划报同级人大审批,规范举债行为,强化债务的计划性,自觉接受人大监督。

  一位浙南某县级市官员透露,截至去年底该市政府性负债40.9亿元,债务率为101.78%,其中交通、城建供23亿元。该官员说,债务高主要受中央政策民生倾斜,以及宏观调控使地方增收难、支出多。“比如教师工资、医疗保险等支出,除了中央承担一部分外,大部分则由地方承担,压力明显加大。于是,原计划用于交通、城建的财政资金,只能转给了民生项目,缺口只能由银行贷款填补。”

  一个温州财政人士说,“既要马儿跑得快,又要马儿少吃草”显然只是梦想。比如之前大幅提高的教师工资,主要由地方财政支出,就占据一些县财政收入的一半,甚至更多。甚至有个别县,财政收入勉强只够工资发放。如果这个县领导还想做点项目、搞些政绩的话,除了多卖地、多贷款筹集资金外,难有其他途径可寻。

  上述温州财政人士说,这种“高负债、高增长”发展模式,在此前一些城市取得实效。该人士认为,除土地外,一些地方财政收入新来源不足,该支出的还得大幅增加,然而收入增加困难,有些地方确实存在债务风险。

  “部分投融资平台存在违规担保、超额担保、相互担保,使得债务链不断延伸,一旦个别融资平台出现问题,债务风险将迅速蔓延。”浙江省人大财经委报告发出预警。

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