促进地方投融资平台转型发展的对策

1评论 2017-07-21 11:56:24 来源:鹏元评级 作者:李慧杰 低吸也能抓涨停!

  

  当前我国地方融资平台运行过程中存在较多问题,加重了自身信用风险,也造成了地方政府的隐性债务负担。为了根本性防范地方政府隐性债务,当务之急就必须大力推动地方融资平台转型。

  当前地方融资平台转型发展的关键性问题就是厘清与政府之间关系。需要根据不同融资平台的业务特征以及不同区域的情况,区别对待,有针对的采取相应的转型方案,对于空壳类融资平台坚决清理,大幅减少融资平台数量,特别是区县级融资平台数量,对于符合条件的融资平台应按照市场化方向推进转型发展,参照公益类和商业类国有企业进行管理,重点推动公益性平台转型为新型公共企业。转型过程中应强化对地方政府融资平台自身运作的规范,实现政企分开,完善公司治理,强化市场化主体意识,提升自身竞争力,创新发展模式,同时着重化解和防范自身债务。同时,还应意识到融资平台转型问题,也是我国地方政府财税体制和投融资体制的问题,只有从深层次完善我国地方财税体制和健全地方投融资制度后,控制好地方政府投资冲动,解决好地方政府的合理的融资需求,消除地方融资平台转型的外部制度障碍,才能根本性解决融资平台转型发展问题。因此,本文建议通过转变政府职能、切实控制地方投资冲动,完善我国财税体制,健全地方政府融资体系,推动国有企业改革等等一系列的制度来保障地方融资平台转型。

  一、我国地方融资平台的转型发展原则

  地方融资平台转型是政府一项重大的改革。尽管目前经济下行压力较大,地方政府仍然将地方融资平台作为促进经济增长的重要抓手,但推动地方融资平台转型作为当前地方隐性债务风险防范的当务之急。2016年11月14日,国务院印发《地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号),再次强调对地方政府债务中央实行不救助原则,同时再次明确地方政府存量债务和相关方的责权利,从而倒逼地方政府规范举债。因此,地方政府应当认清地方融资平台转型的意义,从事关国家总体债务安全,事关区域性系统性风险的战略高度切实推进融资平台转型。

  (一)分类整合、功能明确原则

  地方融资平台主要是为了满足地方政府在提供公共管理和服务中融资需要,因此,在对待地方融资平台转型方面,需要从融资平台从事的业务类型进行入手。地方融资平台设立最初定位就是为地方政府进行融资,但随着地方融资平台的发展,监管部门不断对融资平台进行规范,已有一部分地方融资平台发展为兼具投资功能,既通过部分经营性资产获取经营收益,同时也承担为政府基础设施融资的责任,对于这些已发展为兼具投资功能的地方融资平台,其转型需要将融资的任务交还给政府,实现与政府信用脱钩,将非经营资产、与业务不相关的纯公益性资产等进行剥离。但是大部分地方融资平台仍只承担融资功能而没有投资功能。因此,针对融资平台的业务进行界定和分类成为推动融资平台转型的关键。对于空壳类融资平台予以坚决清理。对于符合转型条件的融资平台,应该与地方政府进行脱钩,实现市场化运作。在对融资平台整合过程中,应根据融资平台的业务经营优势、本地区财政实力以及城市发展阶段,合理确定融资平台未来发展方向,按照“功能明确,主业突出”同时兼具多元化发展原则,来对不同融资平台的业务进行整合。对于同时承担公益性业务的融资平台,应该结合融资平台自身财务状况以及政府规划,合理确定融资平台承担公益业务所占比重,不断提升经营性业务比重,逐步提升自身实力,增强抗风险能力。

  (二)循序渐进、地区区别对待原则

  地方融资平台转型应当分清重点和难点,近期目标和远期目标,进行系统性规划,在转型中要采用循序渐进的方式,通过先易后难,同时,要考虑地区差异,采取区别对待原则。目前,东部地区部分省市的融资平台已经由过去的单纯的负责为地方政府进行融资,逐步转型为城市基础设施投资服务综合运营商,有的也已经转型为市场化资产投资、管理公司,也有的通过积极参与PPP项目,正在逐步走出当地,向全国开拓业务。而中西部地区很多融资平台仍只是政府的纯融资性平台,经营性业务和经营性收入均很少,参与市场竞争的能力很薄弱。因而,在推动地方融资平台转型过程中,要区别对待,因地制宜,防止一刀切。对于东部地区一些发展较好的融资平台加快转型,应给予支持,让其充分发挥自身优势推动积极转型。对于中西部地区,应当根据地方融资平台的实际情况实施差别化政策,对于发展较好的融资平台可以推动转型,发展较差的融资平台通过循序渐进的方式推进转型。

(三)完善配套支持原则

  地方融资平台转型面临较多的难题,尽管融资平台转型方向是要与政府信用脱钩,成为具有自主经营能力的准市场主体,但要实现成功转型仍然离不开地方政府的支持和做好配套工作。比如,在地方融资平台转型过程中出台配套措施以做好职工的安置工作,对融资平台之间的重组整合提供政策上的支持,向融资平台注入具有盈利性的资产以提高融资平台资产的质量和盈利能力,等等。如果没有地方政府的支持,单靠地方融资平台自身来进行转型,既没有转型动力,也增加了转型风险。

二、推进地方融资平台转型发展的措施

(一)制定专门法规统筹规范融资平台转型

  由于地方融资平台多头监管,各部委对融资平台的管理还未能形成统一的意见,已出台的文件也相对分散,难以对融资平台起到全面、统一的规范。即使连最基础的对融资平台的认定,各部委都没有形成一致的意见,各部委发布的融资平台名单也存在一定的出入,如果名单都无法确认统一,更别提对融资平台进行规范和转型;对公益性项目的认定,同样存在定义不明确的问题;在监管内容方面,人民银行、银监会文件针对融资平台银行信贷管理,发改委、证监会针对融资平台债券管理,财政部则重点关注由政府承担的部分债务管理。各部委对融资平台的管理形成共识是平台形成统一的运行规范的前提,因此亟需出台专门法规对地方融资平台转型发展做出统一部署、规范。

1.统一融资平台认定标准

  通过制定统一的融资平台认定标准,对目前地方融资平台进行全面统计、细致认定,全面掌握地方融资平台的数量、区域分布、业务类型、运营状况、债务规模、政府隐性债务状况及比重,债务偿还安排等,并按照公益类、准公益类以及经营类进行分类管理。

2.设定融资平台转型发展过渡期限

  考虑到融资平台数量庞大、区域差异严重,给予融资平台一定的转型发展过渡期限,初步可以设定为5-8年。在过渡期内,明确相关监管部门的监管职责,在统一的法律法规框架下,财政部、发改委、人民银行、银监会、审计署等部委共同组建地方政府融资平台监管联席会议制度,明确对融资平台的监督、审计、及稽查等责任,避免各部委各自为政。

3.对融资平台转型发展进展和最终成效进行鉴定

  当前融资平台转型过程中,多数通过简单的股权、资产重组进行名义上转型,实质上并未转型,而自己就对外宣称已经实现转型。融资平台是否转型,或者转型是否彻底,不能由自身或者当地政府来宣布,而是应该有一个融资平台转型鉴定机制,组织专门的机构或者委托独立的第三方市场机构对转型的结果进行鉴定,包括,是否已经做到与政府信用脱离,是否已经成为真正的市场化主体,按照市场化原则开展经营等等。

(二)大幅缩减现有融资平台数量

  当前数量众多的融资平台和快速增长的融资规模给地方政府和银行系统带来了债务隐患,同时增加了转型的难度和复杂性。考虑我国地方融资平台数量巨大,而且大部分只是承担融资只能,运作不规范,因此地方融资平台的转型发展过程也就是融资平台清理、整合、减少过程。未来应对融资平台的数量和融资规模进行一定的控制,严禁新设地方政府融资平台,同时加大对现有融资平台的整合力度,大幅缩减融资平台数量。根据政府级别以及地区经济财政实力的不同,确定其下属融资平台数量上限。

1.严禁各地新设融资平台

  根据融资平台的界定标准,禁止政府新设融资平台公司,对于地方政府新设从事公益项目的企业进行严格甄别,只有甄别认定后不符合融资平台标准后的才允许成立,一旦发现承担政府投融资职责、符合融资平台标准的新设公司,给予坚决取缔。

2.重组现有融资平台,大幅降低融资平台数量,重点清理区县级融资平台

  根据区域或资源要素统一整合、以及市场化原则,对现有的不同类别融资平台进行整合,对绝大部分融资平台进行清理、重组后退出。具体措施包括:

  (1)整合具有相同或相似资源要素的融资平台,利用专业优势与集中优势,提高资源利用效率。具体来说,主要根据“产业相近程度,业务相关度以及是否提高管理协同度”原则来对融资平台进行整合,通过横向整合和纵向重组,增强资本实力,提升各自的竞争力,同时减少数量,降低相互之间竞争,避免资源浪费。

  (2)对于符合法规允许通过转型后保留的融资平台,区县级融资平台可以合并为一家,对地级市以上级别的融资平台可以采取合并重组的方式,对负债较高和无投融资业务的平台进行合并,形成规模较大的融资平台,根据相邻区域的城市发展规划,进行跨区域的平台整合,促进城市群的协同发展。在整合的过程中,还建立有效的资产重组及后续管理机制。

  (3)对于无实际经营能力的空壳平台公司,直接给予清理退出,重点清理区县级融资平台。

(三)推动公益性平台转型为新型公共企业

  地方融资平台在过去推动城镇化、改善民生、增加公共服务方面发挥了重要作用,同时,考虑到当前绝大部分的融资平台都承担了部分准公益项目,未来在推动融资平台转型的过程中,在规范其运营同时,也应继续发挥其公益服务中的作用。对于符合转型发展的承担公益性融资平台,重点向新型公共企业方向进行转型,这也是未来融资平台转型的主要方向。具体来说,可以将多个融资平台进行整合,提升融资平台的盈利能力;或者,可以引进社会资本、甚至是外资,进行混合所有制改革,推动融资平台逐步转型。转型后新型公共企业应按照公益性国有企业进行管理,在国家政策指导下开展业务,重点参与准公益性项目,政府根据其参与公益项目的类别和程度给予一定补贴和支持。

(四)完善公司治理结构

  按照43号文精神,对于符合转型方向的融资平台,推进向市场化运营方向进行转型。转型建立市场化融资平台的关键在于政企分离,完善公司治理,按照现代企业制度进行市场化运营。

1.建立健全的现代企业制度

  第一,明确政府与企业各自的责任,强化预算管理,真正做到“谁借款——谁使用——谁还钱”责任一体。地方政府完全退出具有收入性质的经营性平台,则应将项目决策、融资、建设、管理及运营责任完全交还给平台公司,进行市场化管理。对项目资金完全来源财政资金的公益性项目则应当从平台中剥离出来,由地方政府承担相应的义务。对于一些收入低,投资周期长的“准公益型项目”,则应根据项目的特点来明确由平台公司完全负责或者由政府完全负责,绝不能由平台与政府共同分担。

  第二,去除地方政府对融资平台运营中的行政干预,推进市场化管理。一方面,按照《公司法》,落实地方融资平台的独立法人地位,按照市场化方式,自主经营、自负盈亏。地方政府作为出资人,可以行使投资者相关的权利,在其出资的范围内承担有限责任,实现从“管理职能”向“监督职能”的转变,利用市场手段而非行政手段引导融资平台的发展。另一方面,逐步推动融资平台去行政化,禁止具有公务员身份的人员在平台内兼任。尤其是平台的高管人员应通过公开招聘,对企业负责,而不能采取地方政府任命,对地方政府负责。

  第三,完善法人治理结构。虽然在形式上,现有地方政府融资平台都已经建立了法人治理结构,但实质上,公司并未完全按照治理结构框架运行,公司治理效率低下。建立健全的现代企业制度,首先应严格按照法律法规的要求,完善公司章程,健全董事会、监事会、股东大会、职工大会等制度,明确职能范围。其次,确保董事会、监事会及职工大会在平台运行中职能的切实履行,强化董事会的民主决策,监事会的监督功能,明确职能分工,使各职能部门相互配合、相互平衡,相互制衡。具体措施如提高独立董事在董事会中的比例,保证重大事项决策的独立性;提高独立监事在监事会中的比例,加大内部监管力度。

2.完善投融资决策机制,强化风险监控和预警制度

  在平台内部应该建立完善的投融资决策机制,明确管理层、董事会的决策范围,重大决策的实施流程等,切实发挥董事会、监事会、经理层的意见,广泛听取员工意见、专家意见,避免“一家之言”,同时防止决策程序流于形式。另一方面,建立责任终生追究机制,使相关人的权利、义务得到明确的确定与约束,从而避免决策者重视短期利益而忽视长期规划。

  同时,强化融资平台自身的风险监控和预警。一套完善的风险监控和预警制度包括以下几个方面:第一,通过预算控制、成本控制、财务预警等手段,增强有效管控财务和运营风险的能力;第二,根据平台的风险偏好、风险承受度,选择适当的风险管理工具和策略,对风险进行主动管理;第三,建立风险发生后的应急机制,尤其是建立针对各大重大风险发生后的危机处理计划。

3.建立专门的融资平台信息披露制度,提高透明度

  由于地方融资平台信息披露制度不够完善,甚至很多融资平台根本就没有建立信息披露制度,导致信息不透明,信息披露质量不高,监管机构与市场难以判断其真实的经营状况,加大了外部对其监管与约束的难度。监管机构可以通过出台专门的法规要求地方政府融资平台定期披露及信息披露范围,并且要保证披露质量,规范其信息披露制度,提高信息透明度;各监管部门要督促辖内各融资平台加大信息发布力度。再者,构建信息共享平台,增强监管部门、银行间的信息沟通,以对融资平台的债务和经营状况形成较为全面的了解。如由地方人民银行和银监局联合牵头各家商业银行组建融资平台信息共享平台,及时发布融资平台的债务规模、融资渠道、资金使用情况,担保情况、经营情况、项目进展等,使监管部门和银行可以随时查到相关信息。

(五)借助PPP模式和引进社会资本

1.借助PPP模式实现自身转型发展

  在基础设施建设和公共服务领域大力推广PPP,是当前我国公共产品提供的重要模式,有利于减轻财政负担、提高公共物品的供给效率,因而参与PPP项目成为了地方融资平台转型的一个重要方向。地方政府应当鼓励地方融资平台通过PPP模式参与基础设施和公共服务的建设和提供。地方融资平台可以通过PPP模式继续承担地方政府的公益性或者准公益性项目建设,但需要和地方政府之间采取市场化的结算手段。未来地方融资平台参与PPP项目,关键在于需要成功转型为具备自主经营能力的准市场化主体,与地方政府关系进行清晰界定,成为公益类国有企业,而不能成为完全的商业类主体。准市场化主体主要在于其作为重要的国企,重民生轻盈利,更多承担保障性功能。

  未来融资平台可以通过PPP重点参与民生保障项目主要包括保障房建设、城市轨道建设、环境整治、生态保护等,地方融资平台仍有必要继续参与民生项目的建设主要基于以下原因:一方面,社会资本主导民生项目的积极性不高,地方融资平台是地方国有企业,并拥有基础设施建设和管理的经验,因而需要承担实施民生建设项目的载体功能;另一方面,在经济步入新常态的背景下,地方融资平台因稳增长的任务也继续要承担主要的基础设施投融资功能。

  在鼓励、引导、支持地方融资平台转型参与PPP项目的同时,还应该严防融资平台借助PPP变相融资。按照要求严格审查参与PPP项目的社会资本方的资质,对于尚未完全剥离地方政府融资职能的融资平台或其控股公司等实施禁入。

2.引进社会资本,推进混合所有制改革

  在地方融资平台转型发展过程中,进行混合所有制改革,通过出让部分股权、合资合作等方式吸收社会资本,来改善公司治理结构。政府通过制订鼓励和保护民间资本参与地方融资平台重组整合的政策,允许民间资本以投资入股或控股的方式,参与地方融资平台重组整合,这样既可以丰富地方融资平台融资渠道,也可以提高地方融资平台经营活力和治理能力,降低地方融资平台转型风险。

(六)提升竞争力重塑自身信用

1.提高融资平台的资本实力、资产质量

  第一,切实充实公司资本。地方融资平台的注册资本应该按照《公司法》的要求,以缴纳现金为基本原则,对不符合规定和存在瑕疵的资产注入必须坚决予以限制。注入资产由市场公信力较强的第三方评估机构进行估值,杜绝价值虚高,清理虚假出资;剥离注入的公益性以及公共性设施;落实各个出资方的义务,做到出资真实有效,能真正地反映地方融资平台的实力。

  第二,盘活存量,提高流动性。对融资平台的存量资产进行盘活,加强资产运营管理,如进行资产证券化等手段提高资产流动性,增强收益性,提升融资平台的盈利质量,推进向市场化主体的转变。清理融资平台与地方政府资金的债权债务关系,规范融资平台与关联方之间的资金往来业务,杜绝债权债务不清现象。

2.创新业务模式,培育市场竞争力

  43号文的发布从法规层面上对政府与融资平台之间的责权利进行了界限,实现了地方政府和融资平台的切割,因此,地方融资平台在剥离为地方政府融资的功能后,要取得生存和发展的空间,必须开拓经营性业务,不断创新经营业务模式,培育新的利润增长点。作为地方融资平台,城投公司普遍都存在业务模式单一,业务收入结构失调,从而导致需要政府不断补血才能生存下去。因此,要推动融资平台转型,就必须要解决好未来融资平台的业务发展问题,为融资平台找到一个稳定可靠的业务来源。这就需要不断创新业务发展模式,培育新的利润增长点,不断降低政府补贴、税收返还、政府采购在融资平台业务收入和利润的比重。能否通过推进创新、培育和寻找具有市场竞争力的业务和盈利增长点决定了未来地方融资平台转型的成败。地方融资平台只有保持较强的盈利能力,才可能适应市场竞争,也才能摆脱成为政府的附庸,成为具有自主经营能力的准市场化主体。在对融资平台进行整合过程中,需要突出主营业务,强化现金流和利润支撑,按照业务性质,区分经营性、准经营性资产,突出业务协同性、逐步构建以自身经营业务为基础核心竞争力,从而实现可持续、多元化发展的发展模式。事实上,部分融资平台在过去的发展中已经在城市开发、城市经营方面积累了一定优势,未来可以围绕着这些优势,不断拓展延伸。

(七)防范和化解债务风险

1.控制融资平台债务规模

  地方政府融资平台负债规模方面,多数平台的负债规模已经接近其极限值,债务风险积累,严格控制地方政府融资平台债务规模的增长速度,将资本负债率控制在合理区间,有助于防范债务风险进一步扩大。一是对辖内融资平台债务总量进行控制和管理,对各县、地级市、省级融资平台的债务分别进行汇总管理,使区域内债务整体控制在一个合理的范围,避免区域性系统风险;二是根据融资平台性质和发展需求,设置最大负债规模或负债率:对已实现市场化的融资平台可适当设置较高的资产负债率,对于承担公益性较多的融资平台,严格执行融资规模的标准;三是对融资平台建立“名单制”分类管理,定期对融资的债务进行摸底等。

2.丰富融资渠道,优化融资结构

  第一,拓宽资本市场融资渠道。大多数地方融资平台由于自身财务、资产状况不佳,难以开拓更多的融资渠道,只能依赖于银行信贷。该类融资平台可以通过提高其自身的盈利能力、资产质量,可通过扩大规模、多元化经营的方式来实现丰富融资渠道。对财务、资产状况较好的融资平台,通过发行企业债、专项债券股权融资等方式提高直接融资比例。第二,不断优化融资平台债务结构。一是要分析各种融资工具所具有的不同的资金成本,合理规划权益与负债的比重,间接负债与直接负债的比重,使得企业的综合资金成本最低。二是要注意融资期限结构与项目周期相匹配,若融资期限太短,债务到期时会带来较大的还款压力,甚至发生资金断裂的风险;若融资期限太长,则平台公司承担较高的负债成本,资金使用效率低下。平台公司可以通过增加资金总量的方式,如增加负债或增加权益的方式达到融资结构最优,也可通过减少资金总量的方式,如偿还负债或者减少权益的方式达到融资结构最优。

3.逐步化解融资平台债务

  对于融资平台的债务,应区分2014年之前的存量债务和2015年新增债务。根据国发43号文的精神,2014年之前融资平台的债务如果已经纳入地方政府债务中,则由地方政府安排专门财政资金进行偿还或者通过地方政府发行置换债方式来置换成地方政府债务。对于2014年之前产生的没有纳入地方政府债务的融资平台债务以及2015年后新增债务,明确不属于地方政府债务,则需要自身来负责偿还。

  (1)存量债务的化解和防范

  考虑到地方融资平台投资多属于用于基础设施项目,这些基础设施项目随着社会经济和城市的发展,资产价值也得到了提升,可以充分利用这些资产,通过盘活这些资产价值,来进行债务偿还。第一种方式,就是直接出售这些资产,或者通过TOT方式。另一种方式,是利用资本市场通过资产证券化方式。融资平台投资的城镇基础设施建设、水务、供热、供电、轨道、交通等基础设施建设,有稳定的现金流,是资产证券化比较理想的标的。2016年12月26日,发改委联合证监会发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资[2016]2698号),为基础设施领域开展资产证券化提供了制度保障,地方融资平台应该积极抓住这个机遇,积极盘活自身资产,不断降低存量债务。此外,对于那些公司治理完善、经营良好,预期有较好发展前景的融资平台,可以通过与债权人沟通开展债转股方式降低债务负担,并在合适的时候推动融资平台上市来化解债务。

  (2)新增债务的化解和防范

  由于融资平台运行机制上的缺陷,融资平台往往只注重项目前期融资和投资两个阶段,忽视项目后期如何偿债问题,多数融资平台本身仍尚未建立其债务的管理和偿还机制。未来融资平台转型后,急需要完善融资平台的偿债机制,可以通过自建偿债基金,委托第三方机构对基金账户进行专户管理;或采取提前分期偿还本金的形式,减轻到期一次还本的巨大还债压力,同时也降低平台的负债成本。

三、我国地方融资平台转型发展的外部保障措施和配套改革

  地方融资平台转型是政府一项重大的改革,转型的过程也是我国财税体制和投融资体制的深化改革和完善过程。要根本上推动地方融资平台转型发展,就需要从根源上认清地方融资平台产生发展的原因。地方融资平台产生的根源在于我国地方财税体制和投融资体制不够完善和健全,地方政府职能没有完全转变,政府与市场没有明确边界,在不恰当的政府绩效观下,地方政府存在过度投资现象,加上分税制改革导致地方政府收支存在严重赤字,地方政府财政收入无法满足地方过度投资需要,而地方政府缺乏健全的融资渠道,这些导致了地方政府倾向于借助于融资平台来进行投融资,从而导致了地方融资平台的产生和快速发展。因此,地方融资平台转型需要转变政府职能,深化地方财税体制改革、完善投融资体制,只有从根本解决这些问题,才能更好的控制地方投资冲动,降低融资需求,才能更好地发挥地方政府的积极性,从根本上推动融资平台转型。

(一)转变政府职能,切实控制地方投资冲动

1.切实转变政府职能,界定政府与市场边界

  现代财政制度,需要合理界定政府和市场边界,明确政府职能,规范政府经济行为。十八大提出要发挥市场对资源配置的决定作用,这就要求,市场经济条件中,政府需要对其经济管理职能进行调整,改变过去对经济的直接干预,而转向为着重宏观调控,为微观经济运行构建公平、良好的外部环境。合理明确了政府和市场的关系,界定政府与市场的边界,也就基本能够明确地方政府的职能和相应的经济行为,也就有效地控制地方投资冲动。对于那些不属于政府公共财政职能的事项和领域,尤其是那些竞争性领域,政府应该坚决退出,把市场和社会能够承担的职能交还给市场和社会,积极推动政府由“全能型政府转变为有限型政府,由经济建设性政府转变为提供公共服务型政府,由统治型政府转变为监管型政府”[1]。将其资金重点用在能有效促进地方经济建设持续发展的良性投资项目,并弥补市场经济因资源配置失调而造成的“失灵”的局面。不断理顺政企关系、政社关系、政市关系,将未来政府的工作重点放到对“市场的监管、公共产品和服务提供以及社会管理”方面来。

2.进一步完善地方官员考核机制

  应该设计科学、综合、合理的政府官员考核机制,在除考核GDP数值指标外,综合考查GDP结构、民生、文化、生态、政府信用等多重指标。针对不同地区的不同需求,适当调整各类指标的分值比重。如在有生态保护义务的地区,加大环境保护的考核比重;在贫困地区,极大民生改善的考核比重;在经济较为发达地区,考核重点用落在经济结构调整上。

  同时需要强化地方政府债务责任考核机制,加强地方债务的审计,将债务增长率、偿债比例、担保债务比率、财政收入增率等指标也纳入地方官员的考核指标中,以防止地方债务过度扩张。综合运用地方政府债务负担率、债务依存度,投资收益率、营运效率等指标评判地方政府的投融资行为,避免地方官员盲目投资、资金滥用的行为,以提高投资效率。适当引入民意调查结果综合考查地方官员任期内的政绩,使地方官员不仅对上(高一级政府,直至中央政府)负责,也要对下(普通民众和纳税人)负责。优化完善地方官员考核机制是抑制地方官员投资冲动的根本途径。

3.建立健全责任倒追机制

  政府官员的任期一般为5年,而政府投资项目周期通常大于5年,若在任期内还款则存在两者期限错配的问题。因此,在“谁借款,谁还钱”的原则下建立和完善责任倒追机制,是对地方官员的债务融资行为进行约束的有效办法。首先,明确地方官员在任期内的举债、使用和偿还环节的责任,为评价官员融资行为提供评价依据。其次,考虑详细披露地方官员在任期内举债过程中相关责任的履行情况等,强化审计部门和外部监督的作用。再次,对于违规担保、过度融资、投资决策失误、债务违约等行为除倒追直接责任以外,还要倒追主要领导人的责任。如果给政府造成重大的财政损失的和声誉受损的,应追究直接相关人员行政责任甚至刑事责任。否则,一些缺乏自我约束的地方政府必然只注重短期政绩,忽略长期风险。

(二)深化财税制度改革,提高地方政府财政收支平衡度

  地方政府融资平台债务问题的根源在于现行分税制导致地方政府的财权小于事权,地方财政存在天然的资金缺口,使得外部融资成为解决该缺口的重要途径。因此,完善财税体制应重审中央政府与地方政府的权责,科学划分财权与事权,建立起财权与事权相统一的财税体制,提高地方财政收支的平衡度。

1.进一步理顺和明确各级政府的财政事权和支出责任

  目前,中央与地方财政事权与支出责任划分方面依然存在诸多问题,主要表现为责任划分不合理、责任主体不清晰、支出管理不规范等问题,特别是省级以下事权与责任划分问题尤为突出。基于此,十八大及十八届三中全会提出将理顺和明确中央和地方事权和支出责任作为未来财税体制改革的重点工作。为此,国务院在2016年8月24日发布了《关于进一步推进中央与地方财政事权财权和支出责任划分改革的若干指导意见 》(国发[2016]49号),已提加快“推进中央与地方财政事权划分、完善中央与地方支出责任划分、加快省以下财政事权和支出责任划分”等方面的改革。未来应尽快出台中央与地方政府,及地方各级政府之间的事权与支出责任的划分细则,理顺各级政府之间的事权关系。具体而言,区分全国范围性公共服务和地区性公共服务,并确立相关的责任主体;逐步减少并规范中央与地方共同财政事权;对于各级政府与上级政府之间的交叉事权,应该结合其财权大小予以匹配;加快相关立法,使财政事权和支出责任范围以法律、行政法规、地方性法规或政府规章等形式确定下来等。

2.提高地方政府的财政自给度

  提高地方财政的自给度是税收改革的关键。地方政府收入增长缓慢,不能满足快速扩大的投资需求。因此,在各级政府的事权范围基本确定的前提下,着力提高省级政府、县级政府的税收分配比例。通过立法适度扩大地方政府征收管理权限,将地方税法在地方适用的解释权授权给省级立法部门,由地方根据本地情况在法律框架下制定实施细则或进行法律解释。在条件成熟的情况下,立法开征新的地方税种,如房产税、资源税等。增加下划给省级以下政府的专项收入种类,增加地方非税收入。同时应适当调整地方财政收入的结构问题,减少地方政府对土地收入的过渡依赖。

3.健全财政转移支付体系

  首先,由于各地区的财政收入情况存在较大的差异,中央政府和省级政府应该对经济落后的贫困市县加大财政转移支付的力度。省级政府在选择转移支付的过程中,应结合下级政府的财政支出和收入结构制定不同的转移支付方案,重点扶持欠发达市县。在进行转移支付过程中,尽量采取一般转移支付形式,降低专项转移规模,不断提升一般转移支出所占比重,如果需要通过专项转移方式进行支付,应做到重点突出。其次,需要明确转移支付标准,公开标准的计算方法,使各地区转移支付金额公开透明。在标准的制定过程中,充分考虑地区经济发展、城市发展规划和城市流动人口等因素。再次,完善财政转移支付模式,建立起以纵向上级政府对下级政府的转移支付为主,富裕地区直接对贫困地区转移支付为辅的模式。最后,对现存的转移支付项目进行甄别,清理整合与财政事权划分不相匹配的中央对地方转移支付,使资金发挥最大用处。

(三)完善地方政府融资体系

1.完善省级政府代为举债制度

  根据新《预算法》以及国发43号文规定,省级政府(含计划单列市)可以通过发行债券方式进行融资,而省级以下市县级政府需要融资的,需要通过省级政府代为举债。这里代为举债就意味着,省级以下政府需要举债的话,可以借助于省级政府来进行融资,原本是希望在给予省级以下政府保留一定融资途径的同时,控制省级以下地方政府过度融资。但是代为举债也使得市县级政府是以省级政府的名义来举债,举债的成本和省级政府一致,这个与“融资成本与信用水平相一致原则”背离,无法通过融资成本来控制市县政府融资冲动,容易导致市县级政府融资软约束。因此,需要完善省级政府代为举债制度,明确省级代为举债后通过转贷方式给市县政府。省级政府应根据不同市县政府的信用水平状况,除了在代发规模给予限制以外,还应该在转贷时通过融资成本进行区别对待。

2.逐步扩大地方政府债券自主发行的城市范围

  目前,已有36个省(自治区、直辖市,含计划单列市)实行了自主地方政府债券。但是,地方政府债券自发自还的地区覆盖面不足,自主发行权利仅限于省级政府。随着城镇化的深入发展,面对着巨额资金需求,这些财政收入自主权较弱的省级以下政府势必仍依赖于地方政府融资平台,违背了推行地方政府债券的初衷。因此,可以通过立法等方式适当下放自主发行债券的地方政府级别。为防止滥用自主发行权,应在中央或省级政府的统筹安排下,给予省级以下政府一定的自主发行额度,使省级以下政府在额度范围内量力而行地制定自主发债计划,增强政府发债的自主性、灵活性。

3.大力推动PPP模式,充分利用社会资本

  作为地方公共物品和服务提供的重要方式,大力推动PPP模式,可以缓解地方政府公共物品供给压力,从而减少地方融资压力。对于社会资本通过PPP模式参与准公共物品服务,已然存在融资困难问题,需要着力解决PPP项目的融资问题,构建包括间接融资或直接融资在内的多元化融资结构。第一、积极探索运用特许经营、PPP模式在基础设施建设和公共服务方面的发展,逐步拓展PPP模式的领域,降低社会资本进入门槛。第二,发展创新金融工具,增加社会资本及PPP项目公司的融资渠道。进一步发展企业债券、公司债券、专项收益债券等直接融资手段,同时,大力推进金融创新,发展资产证券化、信托融资、股债结合、成立股权基金投资等多种融资方式,丰富融资工具,实现融资方式多元化,适应融资需求的多样性。第三、继续充分发挥政策性银行、开发性银行的作用,加大对国家层面的重大PPP项目和工程的资金支持力度。

(四)地方融资平台转型需要结合国有企业改革

  融资平台作为一种特殊性质的国有企业,本质上也属于国有改革范畴,因此,推动融资平台转型,也需要配套国有企业改革。没有国企改革作为配套,即使转型后地方融资平台仍然依赖地方政府,对地方政府构成隐性债务。当前,国有企业与政府的关系仍然没有明晰,国有企业还没有建立完善的现代企业制度,独立法人较弱,无法完全市场化的自主运营,政府对国有企业干预比较明显。这也导致国有企业很多债务,也是地方政府隐性债务的范畴。因此,推进融资平台转型,也需要结合国有企业改革,健全现代企业制度,落实融资平台的独立法人地位,完善法人治理结构,实现市场化的自主运营,自负盈亏。地方政府作为出资人,可以行使投资者相关的权利,在其出资的范围内承担有限责任,实现从“管理职能”向“监督职能”的转变,从“企业管理”向“资产管理”转变,利用市场手段而非行政手段引导融资平台的发展。

关键词阅读:地方投融资平台

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