地方政府债券深化发展,市场化属性逐渐明确

1评论 2018-05-12 17:30:39 来源:PPP知乎 作者:PPP知乎 打板族爽了!

  在年初的《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》发布后,财政部于5月8日又发布了重要配套文件——《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》。总体来看,两个文件一脉相承,在强调了地方政府要加强债务管理,科学使用债券工具解决地方债务和隐性债务等问题的基础上,还以市场需求为导向,为地方政府债券的“产品策略”给出了调整建议,令地方政府债券的市场化属性更为突出,更充分地满足了不同类型债务的置换要求和地方经济发展需求。整体来看,文件的市场化创新建议主要体现在以下三个方面。

  一、鼓励地方政府发行更多期限的产品,匹配各类融资需求

  根据《地方政府一般债券发行管理暂行办法》的通知(财库〔2015〕64号)、关于印发《地方政府一般债务预算管理办法》的通知(财预〔2016〕154号)《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知(财库〔2015〕83号)、关于印发《地方政府专项债务预算管理办法》的通知(财预[2016]155号)等文件的要求,在2018年以前,一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年,由各地根据资金需求和债券市场状况等因素合理确定,但单一期限债券的发行规模不得超过一般债券当年发行规模的30%;专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年,由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定,但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。

  《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》将债券可发行的期限调整为:公开发行的一般债券,增加2年、15年、20年期限;公开发行的普通专项债券,增加15年、20年期限。并提出公开发行的7年期以下(不含7年期)一般债券,每个期限品种发行规模不再设定发行比例上限。公开发行的7年期以上(含7年期)一般债券或普通专项债券发行总规模不得超过全年公开发行该类型债券总规模的60%;公开发行的10年期以上(不含10年期)一般债券或普通专项债券发行总规模,不得超过全年公开发行2年期以下(含2年期)该类型债券规模。该调整使地方政府债券有了更长期限的品类,在PPP新增项目严加控制的大背景下,令大型基础设施项目有了另一条期限更为匹配且成本更低的融资途径。同时,短期限产品的不设限,也将使经济较落后且长期限债券尚不被看好的地区的政府可以更充分地置换既有债务。所以,综合来看,新规使债券品种更符合政府方和市场的需求,让地方政府可以利用债券这个标准化产品工具更好地平滑短期存量债务,满足地方基础设施建设需求。

  二、完善市场化运作与管理机制,不尊重市场者将受处罚

  除了老生常谈地方政府不得以任何非市场化方式干扰债券发行工作之外,此次出台的《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》将相应管理模式进行了细化,并提出了处罚机制。具体为:地方财政部门、地方政府债券承销团成员、信用评级机构及其他相关主体应当强化市场化意识,严格按照市场化、规范化原则做好地方政府债券发行相关工作。地方财政部门不得在地方政府债券发行中通过“指导投标”、“商定利率”等方式干预地方政府债券发行定价。对于采用非市场化方式干预地方政府债券发行定价的地方财政部门,一经查实,财政部将予以通报。地方政府债券承销团成员应当根据债券市场利率资金供求、债券信用状况等因素,严格遵循市场化原则参与地方政府债券承销工作,科学设定投标标位。对于采用串标等方式恶意扰乱地方政府债券发行定价的承销团成员,一经查实,财政部将予以通报。

  三、引入专业金融服务商优化债券发行工作,拓展买方资金渠道

  《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》在坚持以健全市场约束机制为导向,依法规范地方政府债券管理原则的指导下提出:大力发展地方政府债券市场。稳妥利用银行间市场证券交易所市场发行地方政府债券,积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券,推动地方政府债券投资主体多元化。完善地方政府债券市场化定价机制,各地要自觉增强市场化意识,严禁采取非市场化手段干预地方政府债券发行定价,充分发挥市场在地方政府债券发行中的决定性作用。鼓励各地通过政府购买服务等方式,引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作,提高地方政府债券管理专业化程度。可见,财政管理部门希望地方债券产品能够更具市场生命力,可以带动更多类型的投资者进行购买。同时可以看到,相比前几年而言,此番提出的要求已经较为具体,预计相关的市场测试将会在年内正式开始。

  从历史角度看,随着《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》在2015年初的发布,我国地方财政新管理体系下的地方债务的精确化管理模式体系就初步建立起来了;2015年8月底,经全国人大、国务院批准并公布,2015年下达6000亿元新增地方政府债券和3.2万亿元地方政府置换债券,同时将2015年中国地方债务限额锁定为16万亿元,宣告新一轮地方债务置换工作正式开始;2016年年初出台的《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》再次要求对地方政府债务余额实行限额管理,并要求地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人民代表大会批准,进一步提升了地方债务管理的严格程度;随后,《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》等文件的发布更是对政府债务问题处理的规则和债券发行的历史使命之描述做出了逐步的完善;至去年年底到今年上半年《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》等文件的发布,地方政府举债模式的已不存在其他“灵活空间”。所以,在“守住不发生系统性风险的底线”的大环境下,唯有深入研究好地方政府债券的发行规则和管理体系,并对未来的市场化趋势精准把握,才能够在政府债务置换事务和地方基础设施与公共服务建设项目的实施过程中避免“踩雷”,进而找到合适、合规的市场机会。

关键词阅读:地方政府债券 地方债务 债券发行 索引体系 规范化原则

责任编辑:卢珊 RF10057
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