从地方债务问责看隐性债务处置

1评论 2018-09-20 09:48:58 来源:金融界债券 作者:海通债券 做多唯一突破口

  从地方债务问责看隐性债务处置

  ——地方隐性债务系列专题之二

  (海通债券姜超、朱征星)

  摘 要

  近期,《地方政府隐性债务问责办法》下发,而上周财政部新公布了湖南省和银保监会对地方政府违规举债相关机构和个人的问责结果。过去几年地方债务问责情况如何?这一机制是如何建立的?对隐性债务处置有何影响?作为地方隐性债务系列专题之二,本文对上述问题进行探讨。

  地方债务问责情况概览。17年初,国家开始严查地方违法违规举债现象,并通过审计署和财政部进行披露。审计署披露的是违法违规举债现象,而财政部披露的是违法违规举债问责结果。从时间上来看,17年12月以后,财政部公布的地方政府问责结果数量明显提升,如17年上半年每份文件仅涉及1个地区,而到12月时,江苏省的问责结果一次性涉及了15个地区,而贵州省的问责结果也涉及了5个地区。同时,17年12月之后问责的人数也有明显的上升。此外,银保监会对金融机构参与地方违法违规举债的监管从很早就已开始,而各地省级政府在17年的省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告中也开始披露各市县存在的违规举债现象。

  问责了什么内容?目前披露的违法违规举债行为主要集中于违规承诺(违规出具承诺函、承诺以财政资金偿还债务和承诺回购)。PPP项目、政府购买协议、地方平台融资、政府单位直接举债等各方面都在监管范围内,但实际上受到问责的案例数量并不多,仍有提升空间。从问责的违规债务举借时间来看,多发生在15年至17年7月之间,即15年新预算法实施之后到17年全国金融工作会议召开之前。

  问责较多的地方有哪些?审计署和财政部披露的所有违法违规举债事件共涉及20个省级行政区。其中,湖南省是涉及次数最多的省份。此外,甘肃、黑龙江、湖北、四川、浙江和重庆等省市也多次因违法违规举债被中央点名。

  如何问责?如何整改?中央政府对违法违规举债的整改要求十分严格,所形成的隐性债务或违规债务需要全部得以清除。从处罚对象来看,对地方违法违规举债担保负有直接责任的责任人,大多受到了行政撤职或降级处分,其中部分直接责任人被移送司法机关依法处理。另外,18年7月以前在进行问责时候涉及的时任责任人相对较少,而近期的问责中几乎都涉及到了对时任责任人的处罚,这反映了目前“终身问责”的机制有所加强。

  开弓没有回头箭——问责机制的前世今生。16年前地方政府违法违规举债的监督和问责机制尚不完善;16年下半年,国务院和财政部分别发布《地方政府性债务风险应急处置预案》和《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》,审计署和财政部开始集中披露违法违规举债行为,并对相关责任人予以问责,但披露数量仍不多;2017年7月,全国金融工作会议上提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”。各地对合规举债重视程度空前,违规举债问责机制也逐步成形。近期《地方政府隐性债务问责办法》下发,标志着地方政府债务问责机制进一步加强。7月份以来,尽管基建投资低迷倒逼宏观上对于融资平台举债有所放松,但主要是保障在建项目的融资需求,规范举债的大方向没有改变,也就意味着对于违规举债的问责仍将持续。

  对地方隐性债务有何影响?隐性债务扩张面临强约束。地方政府隐性债务不断扩张源于政府的投资冲动,对于地方官员而言,基建对短期经济和就业的拉动立竿见影,而还钱可能则是以后官员要考虑的事,而由于缺乏问责机制,尽管中央不断规范地方举债行为,因违规新增隐性债务的成本极低,隐性债务规模仍迅速增长。问责机制的建立无疑将降低上述投融资冲动,政府新增隐性债务的意愿将大大降低。债务问责拖累基建投资。7月以来积极财政意图明显,但基建投资仍在探底,原因在于虽然今年新增了1.35万亿专项债,但我们在《地方政府隐性债务规模有多大?——地方隐性债务系列专题之一》中测算,过去三年隐性债务年均增量高达8万亿左右,专项债增加难以抵消隐性债务的萎缩,而隐性债务问责机制的实施将对隐性债务扩张形成抑制从而持续拖累基建投资。化解存量债务难度增大。存量债务风险的化解只能依靠两种途径,一是新一轮隐性债务的扩张(如15-17年PPP和政府购买服务新增隐性债务),二是依靠地方政府财政支出或处置资产的收入。问责机制下,地方政府大规模新增隐性债务的可能性不高,也就意味着化解存量债务将更多依靠地方政府“自力更生”,这也符合当前化解存量债务的政策导向。保刚兑意愿增强还是减弱?地方债务问责的根本目的是为了防范化解重大风险,如果因为化解风险而产生“处置风险的风险”,理论上也应承担责任,那么问责机制是否将加强政府对于存量债务保刚兑的意愿呢?其实未必,一来存量债务如果由前任所举借,属于历史遗留问题,终身追责原则下,现任无需对其负主要责任;二来如果是在17年7月以前举借,由于国内的追责机制一般遵循新老划断,政府对防范新增债务的积极性将明显高于化解存量债务,且新增债务受限本身也会加剧存量债务的化解难度。事实上,从现有的问责案例来看,国家层面尚未出现因存量债务出现风险而进行问责的案例。

  1. 地方政府债务问责情况梳理

  1.1 地方债务问责情况概览

  2017年初,国家开始严查地方违法违规举债现象,并通过审计署和财政部进行披露。其中,审计署披露的是违法违规举债现象,而财政部披露的是违法违规举债问责结果。具体而言,审计署的披露结果主要发布在各季度的《国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》中,其中2017年3月发布的审计结果中第一次披露了地方违规违法举债的情况,此后的审计结果中均有涉及违法违规举债的内容,但披露数量在2017年12月后才开始大幅增加。

  同样,财政部也于2017年3月开始披露各类政府违法违规举债的处置结果,截止9月13日共发布了14份相关公告,其中12份为各省根据财政部驻地监察专员的核查结果进行的处理和问责,1份为财政部和发改委对会计师事务所和发债企业涉及地方政府违法违规举债担保问题的处理结果,1份为银保监会根据财政部反馈信息对相关金融机构进行处罚和问责的结果公告。

  从时间上来看,201712月以后,财政部公布的地方政府问责结果数量明显提升,如17年上半年每份文件仅涉及1个地区,而到12月时,江苏省的问责结果一次性涉及了15个地区,而贵州省的问责结果也涉及了5个地区。此外,1712月之后问责的人数也有明显的上升,如17年上半年仅问责了12名相关责任人,而12月一个月就问责了83名相关责任人。

  另外,财政部对于违法举债的监管依据也有所变化。具体而言,2017年全国金融工作会议之前,财政部主要是根据十八届中央第十轮巡视有关要求进行对违法举债的监管,全国金融工作会议后,财政部监管的依据中新增了中央经济工作会议的内容,即“切实加强地方政府债务管理”,而今年7月以来,监管依据转为2018年政府工作报告,即“防范化解地方政府债务风险,严禁各类违法违规举债”。

  银保监会对金融机构参与地方违法违规举债的监管从很早就已开始。银保监会的处罚文件可以在其官网上进行查询,监管的重点主要有两点:一是金融机构违规发放政府融资平台贷款,二是违规接受或要求地方政府提供担保。从时间上来看,2017年起银保监会对金融机构参与地方违法违规举债担保的监管开始变得严格,问责数量也明显上升,这与国家管控地方隐性债务的大背景相符合。另外,银保监会对金融机构的问责可以具体到个人,如宜良县农村信用合作联社违规向平台公司发放社团贷款的相关责任人就受到了警告和罚款。

  各地省级政府在2017年的省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告中开始披露各市县存在的违规举债现象。具体而言,在今年各省审计厅发布的省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告中,地方政府债务风险防范作为三大攻坚战相关审计的内容之一均受到了各省的重视,其中部分省份披露了具体的违法违规举债担保现象:如部分市县采用BT模式、政府购买服务等方式进行了不规范融资;一些政府单位违规向企业进行借款;一些平台公司通过棚改等项目举债政府债务;还有一些政府通过质押公益性资产进行融资。总体来看,各地方政府披露的违规举债方式与中央披露的相近,但无论是地方还是中央,披露的数量和涵盖范围仍相对较小。

  1.2 问责内容有哪些?

  从违规原因来看,目前披露的违法违规举债行为主要集中在违规承诺(违规出具承诺函、承诺以财政资金偿还债务和承诺回购)上。具体来看,官方有说明违规原因的违法违规举债信息共33笔,其中共17笔涉及违规承诺,占比过半,此外利用融资平台进行违规举债共6笔,政府及政府单位进行直接举债(如向企业借款等)共3笔,其他原因(如虚构政府购买协议进行质押融资等)共6笔。

  PPP项目、政府购买协议、地方平台融资、政府单位直接举债等各方面都在监管范围内,但实际上受到披露的案例数量并不多,主要是因为这些违规行为较为隐蔽和复杂,监管难度较大,而这也说明目前的监管仍有漏洞,查处力度有待提升。此外,今年四月以来伴随着《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》的下发,披露利用融资平台举借债务案例的数量有所上升。

  从问责的违规债务举借时间来看,除20173月披露的北京市和黑龙江省外,其余问责的违规行为发生时间均在2015年至20177月之间,即15年新预算法实施之后到17年全国金融工作会议召开之前。这也说明全国金融工作会议对限制地方违法违规举债担保的作用十分显著,地方政府在会议召开之后对于隐性债务的举借更加谨慎。但另一方面,监管机构若查明有地方政府在此之后仍有违法违规举债担保行为,问责的力度可能会更加大。

  1.3 哪些地区问责较多?

  我们梳理了审计署和财政部披露的所有违法违规举债事件,共涉及20个省级行政区。其中,湖南省是涉及违法违规举债次数最多的省份,包括2017年12月和2018年4月审计署披露的长沙望城经济技术开发区、邵阳市和双峰县存在违规出具承诺函、利用融资平台进行违规举债和承诺以财政资金偿还债务等问题,而今年9月14日,财政部又披露了湖南省对前期财政部核查确认的违法违规举债问题进行处理的结果,涉及邵阳市、湘阴县和长沙县三个地区,并对33名负有主要、重要或直接责任的责任人予以记大过、记过、严重警告和警告等处分。此外,甘肃省、黑龙江省、湖北省、四川省、浙江省和重庆市也多次因违法违规举债被中央点名。

  1.4 问责对象和整改措施

  从目前已披露的违法违规举债担保处理方式来看,中央对违法违规举债担保的态度较为强硬。具体来看,对于违规出具承诺函的项目,要求撤回承诺函并提前兑付本息;对于将平台公司债务纳入政府财政预算的,要求不再纳入预算并提前兑付本息;以融资平台为主体进行融资的,退回全部所融资金;以地方政府置换债券资金偿还向公司借款的,收回该部分债券资金;签订回购协议的,终止协议。总体而言,中央政府对违法违规举债的整改要求十分严格,所形成的隐性债务或违规债务需要全部得以清除。

  从处罚角度来看,对地方违法违规举债担保负有直接责任的责任人,大多受到了行政撤职或降级处分,其中部分直接责任人被移送司法机关依法处理。而各省对负有领导责任或其他相关责任人的态度则有所不一,从降级、记大过、记过、严重警告、警告,到批评教育不等。

  另外,187月以前在进行问责时候涉及的时任责任人相对较少,而近期的问责中几乎都涉及到了对时任责任人的处罚,这反映了目前“终身问责”的机制有所加强。从问责数目上来看,17年7月之前,地方政府问责的责任人数目仅有17人,而17年12月当月的问责人数就高达83人,自17年全国金融会议后,中央对违规举债问题的问责强度明显加大。

  2. 问责机制的前世今生

  2016年以前,国家对地方政府违法违规举债的监督和问责机制尚不完善。2015年12月时任财政部部长楼继伟在《全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告》中提到“问责机制没有有效建立”、“至今也没有一个地方或个人因为违规举债被问责”。

  此后到2016年下半年,国务院和财政部开始密集出台建立问责机制的文件,其中,2016年11月发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》说明了什么情况下需要进行问责,即“发生Ⅳ级以上地方政府性债务风险事件后,应当适时启动债务风险责任追究机制,地方政府应依法对相关责任人员进行行政问责;银监部门应对银行业金融机构相关责任人员依法追责”。

  而同月发布的《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》落实了对违法违规举债行为的监测手段。具体而言,财政部专员办会根据财政部有关规定和要求对所在地政府债务实施日常监督,监督内容包括地方政府债务限额管理、预算管理、风险预警、应急处置,以及地方政府和融资平台公司融资行为。这两份文件使得违法违规举债问责机制得以实现。2017年3月,审计署和财政部开始集中披露违法违规举债行为,并对相关责任人予以问责。

  20177月,全国金融工作会议上提出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。”各地对合规举债重视程度空前,违规举债问责机制也逐步成形。而国务院和财政部又在之后的多个报告中重申了要建立“终身问责”机制,如《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》和《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》。此后,违法违规举债行为的披露数量大幅增加,如财政部在2017年12月集中披露了贵州省5个地区以及江苏省15个地区的违法违规举债行为。另外,终身问责机制也有所体现,如对山东邹城市、贵州镇原县、重庆市黔江区和湖南省长沙县等地违法违规举债事件的时任负责人进行了问责。

  虽然目前对平台融资的政策有所松动,但问责机制不会放松。具体来看,今年7月23日召开的国务院常务会议中提到要“有效保障在建项目资金需求。督促地方盘活财政存量资金,引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。”但这只是针对合理、合规的平台融资需求,是为了保障基础建设,对违法违规举债行为,对相关责任人的问责不会放松。

  问责机制的建立开弓没有回头箭。2017年全国金融工作会议定调地方政府债务“终身问责,倒查责任”以来,审计署开始了新一轮的隐性债务审计,主要目的之一便是摸底隐性债务,以便更好地实施违法违规举债行为的问责;近期《中共中央关于关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》和《地方政府隐性债务问责办法》已经下发,问责将会更加有据可循,而审计署和财政部均会对地方政府举债行为进行监督,问责机制将持续实施并不断完善。

  3. 对地方隐性债务有何影响?

  隐性债务扩张面临约束。地方政府隐性债务不断扩张源于政府的投资冲动,对于地方官员而言,基建对短期经济和就业的拉动立竿见影,而还钱则是下任要考虑的事,而由于缺乏问责机制,尽管中央不断规范地方举债行为,但由于违规新增隐性债务的成本极低,隐性债务规模仍迅速增长。问责机制的建立无疑将降低上述投融资冲动,政府新增隐性债务的意愿将大大降低。

  债务问责拖累基建投资。7月以来积极财政意图明显,但基建投资仍在探底,原因在于虽然今年新增了1.35万亿专项债,但我们在《地方政府隐性债务规模有多大?——地方隐性债务系列专题之一》中测算,过去三年隐性债务年均增量高达8万亿左右,专项债增加难以抵消隐性债务的萎缩,而隐性债务问责机制的实施将对隐性债务扩张形成抑制从而持续拖累基建投资。

  化解存量债务难度增大。而存量债务风险的化解只能依靠两种途径,一是新一轮隐性债务的扩张(如15-17年PPP和政府购买服务新增隐性债务),二是依靠地方政府财政支出或处置资产的收入。问责机制下,地方政府大规模新增隐性债务的可能性不高,也就意味着化解存量债务将更多依靠地方政府“自力更生”,这也符合化解存量债务的政策导向。

  保刚兑意愿增强还是减弱?地方债务问责的根本目的是为了防范化解重大风险,如果因为化解风险而产生“处置风险的风险”,理论上也应承担责任,那么问责机制是否将加强政府对于存量债务保刚兑的意愿呢?其实未必,一来存量债务如果由前任所举借,属于历史遗留问题,终身追责原则下,现任无需对其负主要责任;二来如果是在2017年7月以前举借,由于国内的追责机制一般遵循新老划断,政府对防范新增债务的积极性将明显高于化解存量债务。且从现有的问责案例来看,国家层面尚未出现因存量债务出现风险而进行问责的案例。

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关键词阅读:地方债

责任编辑:卢珊 RF10057
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