《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号，以下简称“15号文”）主要围绕政府融资平台公司的隐性债务新增与化解方面，做出了明确规定。总体来看，“15号文”多项规定是之前一系列监管政策的延续。下文就“15号文”涉及的几项具体措施，浅谈一下对城投非标融资的影响。

　　明确非标产品投资“禁区”；基础产业类非标产品为“15号文”规范范围，城投非标融资进一步受阻

　　“15号文”对银行保险机构向政府融资平台提供融资的合规性进行了细化描述，要求严禁新增隐性债务，并对政府违规担保、以国有资产或不合规土地对融资提供的担保、以预期土地出让收入作为还款来源、名股实债等可能新增隐性债务的形式做了强调。“15号文”明确要求银行以及保险资金不得通过理财、信托等非标产品违规向政府融资平台提供融资，明确了非标产品投资“禁区”。

　　从平台公司融资角度来看，融资平台的偿债资金来源于再融资、内生现金流，再融资的来源分为信贷资金、债券资金及非标资金（含信托、融资租赁），部分投向基础产业（地方公共事业、城市建设等领域）的非标产品，属于“15号文”规范的范围，在“压降融资类信托”的背景下，会因“15号文”受到进一步影响，城投非标融资进一步受阻。

　　同时，“15号文”中对融资平台公司的识别以财政部监测平台的隐性债务名单为准，也就是说通过查询监测平台看是否有隐性债务来判断企业是否属于涉及隐性债务的融资平台，识别标准更加清晰和明确。

　　涉及隐性债务的平台公司，资金使用方面更为严格；同时，“控增量、保存量”为重点目标

　　政府融资平台分成两类：不涉及地方政府隐性债务和承担地方政府隐性债务的平台。“不得新增隐性债务”是最基本的要求，对于涉及地方政府隐性债务的平台，“15号文”还提出“银行保险机构不得对其新增流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资”。根据银保监会于2020年9月发布的《债权投资计划实施细则》（银保监办发〔2020〕85号），针对债权投资计划，投资基础设施项目的，在还款保障措施完善的前提下，可以用于补充融资主体营运资金，但比例上限为40%。相比《债权投资计划实施细则》，“15号文”对于涉及地方政府隐性债务的平台公司在保险资金的使用上更加严格，将对保险资金的募集资金用途产生影响，比例上限为40%的流动资金贷款将受到限制，债权投资计划的募集资金规模将较先前下降。

　　“15号文”补充通知提出，“对于涉及隐性债务的平台公司，各银行、保险机构的存量流动贷款可以视必要情况续作，逐步压缩”“信托和租赁只要没有指定用途的都是流贷，但到期可以续作”。对于平台公司来说，存量债务中通过非标融资来补充流动资金为常用募集资金用途，明确到期可续作，在存量债务上给了一定缓冲，避免出现流动性风险。但至于操作层面如何去“续作”，“15号文”明确要求银行和保险机构自担风险、自负盈亏，需要资金端银行和保险机构去考虑平台公司的存续债务未来如何化解。

　　在政策上留有一定回旋空间，对于非标产品而言，出现大规模风险暴露的概率不大

　　尽管“15号文”严禁地方融资平台新增隐性债务，但是同时提出“对必要的在建项目允许在不扩大建设规模和防范风险的前提下，继续提供融资，避免出现工程烂尾。”“对确因经营需要且符合项目融资要求的，必须由客户报本级人民政府书面审核确认，银行保险机构将审核确认情况作为审批融资的前提条件。”“15号文”在政策上避免了一刀切，留有一定回旋空间，也进一步明确了地方政府的管理责任，对单笔项目融资从确认流程上进行了管控。

　　融资平台筹集资金的用途通常为地方公共事业和城市建设等，自身经营性现金流难以覆盖投资支出，因此严重依赖借新还旧和滚动融资的外部负债。对于一些投向政府融资平台的非标产品而言，由于其融资成本偏高，城投非标融资将成为化解的重要部分之一。“15号文”要求“优先化解期限短、涉众广、利率高、刚性兑付预期强的债务，防范存量隐性债务资金链断裂的风险”。此项规定符合“15号文”要求在严禁新增隐性债务基础上，牢牢守住不发生系统性风险的底线，意在排雷而不是爆雷的整体基调。因此，对于非标产品而言，“15号文”倾向于逐步化解，而非标产品又为化解债务的对象之一，其出现大规模风险暴露的概率不大。

　　此外，银保监会针对“15号文”做出了补充通知，要求“隐性债务的识别主体为单一法人”。不以集团为口径，母公司和子公司单独看，不至于出现因集团内某一家公司涉及隐性债务导致整个集团公司融资受到限制。“标准类债权和合格的资管产品不受约束”，监管不对这类产品进行限制，放宽了标品的限制。

　　关注城投企业风险变化：“弱资质城投+隐性债务城投平台”流动性压力继续上升；偏传统类城投企业和偏市场类城投企业或将出现风险分化

　　对于弱资质城投，在发债融资层面，2021年初以来交易所和交易商协会参照财政部对地方政府债务风险等级划分，对弱资质城投发债加以约束。财政部依据各地法定政府债务和综合债务等风险情况进行评估，将地方政府债务风险分为红、橙、黄、绿色四个等级，风险依次由高到低，并按照不同分档限制募集资金用途。城投发债融资全面收紧，弱资质城投面临较大的流动性压力。相对来说，弱资质城投由于其发行债券融资受限，本身对于非标融资较为依赖，如同时涉及地方政府隐性债务，在“15号文”的规范下其债务新增以及置换将会受到较大的影响，这一类城投企业流动性压力继续上升。

　　同时，需要关注偏传统类城投企业和偏市场类城投企业出现的风险分化。“15号文”明确提出“对承担地方政府隐性债务的客户，不得新提供流贷或流贷性质的融资。”补充通知中提出存量流贷逐步压缩，只是控制节奏但最终目的仍是限制流贷。对于主要从事基础设施建设等公益类业务领域的传统类城投企业，其融资的资金流向多用于特定的项目，对流动资金贷款的依赖程度较低，而开展较多市场化业务的城投企业，项目类融资较少，相对于传统类城投企业来说则更多的依赖于流动资金贷款。在“15号文”严格限制流贷的监管背景下，对涉及地方政府隐性债务的城投企业，偏市场类城投企业融资或将受到较大影响，未来两类城投企业风险也将有所分化。