省以下财政体制改革纲领文件出台 地方债城投债发行规模均大幅回升

1评论 2022-06-16 15:38:44 来源:中诚信国际信用评级 作者:鲁璐

  要闻点评

  (一)省以下财政体制改革纲领文件出台,多方面化解基层收支矛盾

  6月13日,国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(国办发〔2022〕20号)(以下简称“《意见》”),从清晰界定省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府间收入关系、完善省以下转移支付制度、建立健全省以下财政体制调整机制、规范省以下财政管理等五个方面部署了进一步推进省以下财政体制改革的任务举措。

  动态点评: 中共十八届三中全会明确提出“建立事权和支出责任相适应的财政制度”,《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)等文件厘清了中央与地方的财政事权和支出责任,但作为中央与地方财政关系的延伸,我国省以下财政体制改革相对滞后,存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分和省以下转移支付不够规范、部分地区基层财力保障较为薄弱等问题。“十四五”规划明确提出了“健全省以下财政体制,增强基层公共服务保障能力”,2020年12月刘昆部长在《建立现代财税体制》一文中也提出要推进省以下财政事权和支出责任划分改革,适度加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范化解债务风险等方面的责任,推动财力向困难地区和基层倾斜。《意见》在此基础上为省以下财政体制改革提供更为具体的措施,主要包括三方面核心内容:第一,界定省以下政府间财政事权和支出责任,适度强化省级财政事权,注重减轻基层负担。《意见》提出要根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等属性清晰界定事权和支出责任,适度强化省级政府在粮食安全、防范和督促化解地方政府债务风险等外部性强、需跨区域统筹协调的事务上的财政事权,将基层政府的财政事权明确为直接面向基层的社会治安、市政交通等基本公共服务。在支出责任方面要求以“减轻基层负担、体现区域差别”为原则划分共同财政事权,上级政府事权委托下级履行的需足额拨款,不得向下级政府转嫁支出责任。第二,理顺省以下政府间收入关系,合理确定分成比例,适度提高省级财政统筹调控能力。要求参照税种属性而非按企业隶属关系划分政府间收入,如将税基稳定、地域属性明显的收入划归市县或提高市县分成比例,将金融、铁路等跨区域经营但收入缴纳较集中领域的收入划归省级或在相关市县分配,并结合税基分布、收入规模、区域间均衡度等合理确定各税种分享比例,适度提高基层“三保”压力较大地区、人均支出差距较大地区以及区域间资源分布不均地区的省级收入分享比例,增强省级统筹调控能力。第三,完善省以下转移支付制度,健全财政资金直达机制,推动财力下沉。在功能定位与动态调整方面,要求健全定期评估和退出机制,根据省以下区域间均衡度等变化及时作调整,加大对财力薄弱地区支持力度,并不断健全财政资金直达机制,将与中央财政直达资金对应的地方财政资金纳入直达范围。在优化结构方面,要求推动财力下沉,增强基层公共服务保障能力,推动落实中央重大决策部署,提高一般性转移支付规模,合理控制专项转移支付新增项目和资金规模。在资金分配方面,要求采用因素法或项目法,资金分配需考虑公共服务成本,同时强化绩效管理。《意见》的出台将使省以下政府间权责配置更为合理,收入划分更加规范,财力分布相对均衡,基层保障更加有力,尤其对减轻基层政府财政压力、防范化解地方政府债务风险具有积极影响。具体来看:一是有利于减轻基层政府事权负担,稳定税费收入来源,从而缓解财政收支矛盾,保障基层可持续运转。财权与事权不匹配是基层政府财政困难的重要原因之一,《意见》保障财权、理顺事权,从收入端明确基层政府可获得域内稳定税费收入、分享部分跨区域财政收入,并加强了省级统筹能力,将对财力薄弱地区提供更多财政支持;从支出端精简、弱化了部分基层事权,避免其在共同财政事权中过度承担支出责任,从而实现增收节支。特别是在今年新冠疫情多点频发、基层“三保”压力加大的背景下,《意见》还提出了县级“三保”要“县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励”,将进一步硬化“三保”支出约束,保障基层可持续运转。此外,在全面加强基建进程中,基层财政压力的缓解可以更好地推进以县城为重要载体的城镇化建设,促进县域经济社会可持续发展。二是明确省级党委和政府对本地区债务风险负总责,有利于地方政府债务风险化解“全省一盘棋”。继“中央政府不兜底”“谁家的孩子谁家抱”后,政策首次明确提出省级政府对地方政府债务风险负总责,将有利于更好发挥省级政府对地方债务的监管与统筹调控作用。第一,省级政府可强化对域内地方债的管理职责,加大对全域债务化解工作的统筹、监管与指导力度,避免区县化债难、违规化债、化债不实等债务风险出现;第二,将省级政府作为全域债务风险责任主体后,可更顺畅地承接中央化债政策,用更强的影响力获取各类化债资源,从而增强全省化解隐性债务的能力,更好地防范债务风险;第三,在债务风险化解“全省一盘棋”格局中,城投企业作为隐性债务的主要载体有望加速整合与转型,继而增加城投企业的可持续发展能力,推动政府性债务化解。

  (二)湖南推动专项债项目超前储备,并加强政府性投资项目管理

  6月8日湖南省印发《关于进一步加强地方政府专项债券项目储备申报和发行建设管理的通知》(以下简称“《通知》”),贯彻落实党中央、国务院“用好政府债券扩大有效投资”要求,推动专项债项目科学决策、超前储备、精准实施、规范管理。《通知》提出要强化专项债券项目储备、申报、发行、建设全过程管理:省、市、县三级分别开展项目准备工作,已开工或具备开工条件的为优先项目,已完成初步设计和概算审批的为备选项目,报送并经省发改委、省财政厅联合审查后纳入储备库;省发改委、财政厅从储备库中筛选优先项目,按照全省整体申报额度超过上年度发行额150%的原则上报,达不到150%时可适当申报部分备选项目,经国家发改委、财政部审核通过后纳入需求库;“一案两书”达到信息披露要求、取得“一件三证”的项目纳入发行库;完成专项债券发行的项目纳入续存库。《通知》要求四库动态晋级、滚动更新,各相关单位压实责任,确保项目申报真实、合规、有效,形成有效投资。在全流程规范专项债项目投资的同时,湖南省还进一步规范了市、县两级政府性投资项目决策和立项管理,于5月26日印发《进一步规范政府性投资项目决策和立项防范政府债务风险的管理办法》(以下简称“《办法》”)。《办法》对市州、县市区所属融资平台公司和国有投融资企业实行名录管理,对党政机关、各类事业单位建设的固定资产投资项目、国有投融资公司投资建设的非经营性固定资产投资项目、国有投融资公司投资建设的经营性固定资产投资项目三类固定资产投资项目分类审批立项。对于前两类项目,要求必须使用财政资金和政府债券资金,不得违规使用市场化融资;对于第三类项目,要求由上级相关部门开展联审,同时要求各地严禁为规避项目审批监管而新成立融资平台公司等开展政府性投资建设;此外,《办法》还要求对政府性投资项目进行严格立项管理、概算管理,实行跟踪审计并严肃追责问责。《办法》的出台进一步明确了各类单位及国有投融资公司建设的项目属性、资金来源、审批制度,有助于加强政府性投资决策风险防控,提高政府投资效率,防范化解政府债务风险。

(责任编辑:卢珊 RF10057)

关键词阅读:财政体制改革

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